Verwaltungsakt-Entwurf

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von Bea Lederer

Der Verwaltungsakt (VA) ist eine Handlungsform der öffentlichen Verwaltung. Eine Legaldefinition findet sich in § 35 S. 1 VwVfG sowie in den Parallelvorschriften der Länderverwaltungsverfahrensgesetze und in § 118 S. 1 AO und § 31 S. 1 SGB X.

§ 35 S. 1 VwVfG lautet wie folgt:

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Damit zeichnet sich ein Verwaltungsakt dadurch aus, dass er dem Bürger eine einseitige und verbindliche Regelung oktroyiert, welche bei Nichtbefolgung zwangsweise durchgesetzt werden kann.

Die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes

§ 35 S. 1 VwVfG stellt fünf Anforderungen, die erfüllt sein müssen, damit begrifflich von einem Verwaltungsakt gesprochen werden kann.

1. Behörde

Dabei nimmt die gesetzliche Definition des VAs zunächst Bezug auf den funktionellen (materiellen) Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG. Danach ist Behörde

jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

Damit sind auch Beliehene (wie etwa der TÜV) Behörde in diesem Sinne. Beliehene sind zwar natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, nehmen aber Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr, so dass hier keine Ausnahmen bestehen. Auch die Organe der Legislative, Exekutive und der Regierung können neben ihrer spezifischen Funktion als Behörde tätig werden.

2. hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

a) Hoheitlich

Hoheitlich ist mit öffentlich-rechtlich gleichzusetzen. Damit läuft das Merkmal “auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts” als Tautologie leer. Allerdings scheiden im öffentlich-rechtlichen Rahmen verfassungs- und völkerrechtliche Maßnahmen aus. Zu beachten ist, dass eine Behörde auch privatrechtlich tätig werden kann und in diesem Zusammenhang keine VA erlässt. Zur Abgrenzung in Zweifelsfällen werden verschiendene Theorien herangezogen. Dabei sind insbesondere von Bedeutung:

aa) Die Interessentheorie

bb) Die modifizierte Subjektstheorie?

cc) Die Subordinationstheorie-‘

b) Maßnahme

Das Merkmal der Maßnahme bringt zum Ausdruck, dass ein VA ausschließlich in einem positiven Tun, nicht aber in einem Unterlassen liegen kann. Am häufigsten sind Maßnahmen in der Form von Bescheiden, aber auch schlichtes Handeln erfüllt die Maßnahmeanforderungen. Zudem wird durch das Merkmal der Maßnahme die Einseitigkeit des Handelns in Abgrenzung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag klargestellt.

3. Regelung

Der Verwaltungsakt muss eine Regelungskomponente beinhalten, sprich der Bürger muss zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen angehalten werden. Kurz: Eine verbindliche Rechtsfolge muss unmittelbar angestrebt, also eine unmittelbare Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung von Rechten bezweckt werden.

Dabei ergeben sich verschiedenste Abgrenzungsschwierigkeiten:

a) Realakte Ein Realakt bezeichnet ein rein tatsächliches Verwaltungshandeln. Problematisch sind hier insbesondere die Fälle, in denen in einem schlichten Handeln ein schlüssig miterklärter Regelungsgehalt zu erblicken ist, womit ein VA vorliegt.

b)Vorbereitende Maßnahmen Ebenfalls keine VA sind Maßnahmen, welche im Vorfeld des Erlasses eines VA getätigt werden, da sie keine abschließende Regelung treffen.

c) Empfehlungen, Mitteilungen, Warnungen Sie lassen sich nicht unter den VA-Begriff fassen, da ihnen die unmittelbare Verbindlichkeit fehlt.

d) Wiederholende Verfügung Als solche wird eine bloße Wiederholung ohne neuen Regelungsgehalt bezeichnet, der dementsprechend die VA-Qualität aberkannt werden muss. Schwierigkeiten ergeben sich hierbei in der Abgrenzung zum Zweitbescheid, der auf Grundlage erneuter Sachprüfung ergeht. Auch wenn dieser Zweitbescheid im gleichen Sinn wie der Erstbescheid ergeht, ist er als VA, der die Rechtsbehelfsfristen neu in Gang setzt, anzusehen.

4. Einzelfall

Weiterhin muss ein Einzelfall geregelt werden, sprich ein individuell-konkretes Szenario. Die Regelung besteht dabei nur für einen einzigen Fall (konkret) und richtet sich nur an eine Person (individuell). Zu beachten sind in diesem Kontext die Allgemeinverfügungen gem. § 35 S. 2 VwVfG, die trotz ihres generell-konkreten bzw. individuell-abstrakten Inhalts als VA angesehen werden.

5. Außenwirkung

Letztlich bedarf ein VA der Außenwirkung. Diese setzt voraus, dass die Regelung willentlich den verwaltungsinternen Bereich verlässt und ein Erfolg bei einer außerhalb der Verwaltung zu lokalisierenden natürlichen oder juristischen Person eintritt.

Daher kommt im gestuften Verwaltungsverfahren nur solchen Mitwirkungsakten VA-Qualität zu, bei denen der Behörde eine selbstständige Teilregelungsbefugnis zusteht.

Problematisch sind hier die Fälle im Rahmen von Sonderverbindungen (Beamte, Schüler, Soldaten). Hier unterscheidet man zwischen Grund- und Betriebsverhältnis. Nur wenn der Adressat persönlich in seiner Rechtstellung betroffen ist, kann Außenwirkung angenommen werden.

Arten von Verwaltungsakten

1. Differenzierung nach dem Inhalt des VA

a) Befehlender VA

Enthält Verhaltensregeln in Form von Ge- und Verboten.

b) Gestaltender VA

Begründung, Änderung oder Beendigung eines bestimmten Rechtsverhältnisses.

c) Feststellender VA

Hat einen verbindlich feststellenden Regelungscharakter. Problematisch ist die Abgrenzung zum bloßen Hinweis auf die Rechtslage.

2. Differenzierung nach der Wirkung des Verwaltungsaktes

a) Begünstigende und belastende Verwaltungsakte

Abgegrenzt wird danach, ob durch den Regelungsgehalt des Verwaltungsakt für den Empfänger ein Vor- oder Nachteil begründet wird.

b) Verwaltungsakte mit Dritt- oder Doppelwirkung

Durch den Verwaltungsakt wird nicht lediglich der Empfänger begünstigt oder belastet, sondern der VA entfaltet positive oder negative Wirkungen auch gegenüber einem Dritten. Prototyp ist die Baugenehmigung. Dabei kann sich ein für den Empfänger begünstigender VA für den Dritten nachteilig auswirken.

3. Differenzierung nach dem Grad der Gebundenheit

a) Gebundene Verwaltungsakte

b) Ermessensverwaltungsakte

4. Differnzierung nach der zeitlichen Wirkung

a) Dauerverwaltungsakte

b) Einmalige und sich damit erledigende Verwaltungsakte

5. Weitere Arten von Verwaltungsakten

Weiterhin zentral sind die Einteilungen in

- einseitige und mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte

- ein- und mehrstufige Verwaltungsakte

- personenbezogene und dingliche Verwaltungsakte

- vollstreckbare und nicht vollstreckbare Verwaltungsakte

Daneben sind vor allem der Zweitbescheid, der Vorbescheid, die Teilgenehmigung, die Zusicherung, der vorsorgliche Verwaltungsakt, der vorläufige Verwaltungsakt, Zusage und Zusicherung und der supranationale Verwaltungsakt von Bedeutung.

Funktionen von Verwaltungsakten

Die generell-abstrakt formulierten gesetzlichen Regelungen werden in einer individuell-konkreten, verbindlichen Form an den jeweiligen Bürger gerichtet. Durch den Verwaltungsakt wird ein Titel geschaffen, aufgrund dessen die Behörde gegen den Bürger vollstrecken kann.

Wirksamkeitsvoraussetzungen

Es müssen die Voraussetzungen des § 35 S. 1 VwVfG vorliegen, sowie die Nichtigkeitsgründe (§ 44 VwVfG) nicht einschlägig sein. Die Wirksamkeit setzt im Zeitpunkt der Bekanntgabe ein (§§ 43 Abs. 1, 41 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Die Bekanntgabe wird von der zuständigen Behörde dem Betroffenen selbst gegenüber wissentlich und willentlich erklärt. Sie kann mündlich, elektronisch, schriftlich, schlüssig, postalisch, durch öffentliche Bekanntmachung oder durch Zustellung erfolgen. Die Wirksamkeit endet in den in § 43 Abs. 2 VwVfG aufgezählten Fällen, sprich bei Aufhebung des Verwaltungsaktes, sei es durch Anfechtung, Widerruf oder durch ein kassatorisch wirkendes Urteil, durch Zeitablauf oder Erledigung auf andere Weise.

Fehler machen einen VA außer in den Fällen des § 44 VwVfG noch nicht nichtig und damit nach § 43 Abs. 3 VwVfG unwirksam, sondern rechtswidrig (“fehlerunabhängige Wirksamkeit”). Einige diese Fehler können geheilt werden (§ 45 VwVfG), andere sind unbeachtlich (§ 46 VwVfG).

Mit Wirksamwerden entfaltet der VA Bindungswirkung. Die erlassende Behörde kann sich davon nur gemäß den Regelungen in §§ 48, 49 VwVfG lösen. Auch gegenüber anderen Behörden entfaltet der VA Tatbestandswirkung. Die Erwägungen, die die Erlassbehörde ihrer Entscheidung zu Grunde legte, hat allerdings nur feststellende Wirkung, wenn dies gesetzlich angeordnet ist. Auch gegenüber Gerichten besteht Tatbestandswirkung.

Wird der VA in einer gewissen Zeit nicht angefochten, so entfaltet er Bestandskraft. Damit wird er vollstreckbar.

Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen

Formell

Der Verwaltungsakt ist von der zuständigen Behörde im dabei vorgesehenen Verfahren unter Beachtung der einschlägigen Vorschriften (insb. etwa der Anhörung nach § 28 VwVfG) in der vorgeschriebenen Form ordnungsgemäß und begründet bekanntzugeben und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen.

Nach § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG kann ein Verwaltungsakt grundsätzlich in jeder beliebigen Form erlassen werden. Eine Begründung bedarf er nur in den Fällen eines schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsaktes, § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG.

Materiell

Aufgrund des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes? (Art. 20 Abs. 3 GG) bedürfen nur belastende Verwaltungsakte einer gesetzlichen Grundlage. Nur wenn der Tatbestand der Norm erfüllt ist, kann die Behörde unter Beachtung ihres Ermessens sowie des Verhältnismäßigkeits- und Bestimmtheitsgrundsatzes den an den richtigen Maßnahmeaddressaten Verwaltungsakt erlassen.

Nebenbestimmungen

Ein Numerus Clausus von Nebenbestimmungen findet sich in § 36 Abs. 2 VwVfG. Kennzeichnend ist, dass sie grundsätzlich Teile eines Verwaltungsaktes sind. Problematisch ist dies hinsichtlich der Auflage, welche als eigenständiger VA angesehen wird. Auswirkungen hat dies wiederum auf den Rechtschutz, wobei umstritten ist, ob Nebenbestimmungen mittels einer Anfechtungsklage angefochten werden können ( sog. isolierte Anfechtungsklage) oder ob eine Verpflichtungsklage auf Erlass des Grundverwaltungsaktes ohne die Nebenbestimmung zu erfolgen hat.

Abzugrenzen sind Nebenbestimmungen primär von der modifizierenden Auflage, sprich einer qualitativen oder quantitativen Abweichung des erlassenen VA vom Begehren des Antragstellers. Weiterhin zu unterscheiden sind Nebenbestimmungen von bloßen Hinweisen auf die Rechtslage sowie von Teilgenehmigungen.

Rechtschutz

Es bestehen zwei Grundkonstellationen im Bereich des Rechtschutzes: Der Rechtschutzsuchende möchte die Nichtigkeit eines VA angeordnet wissen oder der Empfänger eines ablehnenden Bescheides wünscht den Erlass des von ihm angestrebten VA.

Aufhebung von VA

VA können durch Rücknahme, Widerruf und durch gerichtliches Urteil aufgehoben werden. Dabei können Verwaltungsakte von der Behörde aus eigener Initiative und auf Bestreben des Empfängers aufgehoben werden. Dies Aufhebung kann auch im Rahmen des Widerspruchverfahrens erfolgen.

1. Rücknahme (§ 48 VwVfG)

Von Rücknahme spricht man bei rechtswidrigen VA. Dabei kann der gesamte VA oder nur ein Teil zurückgenommen werden. Während die Rücknahme von rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakten sich nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG richtet, womit die Rücknahme im Ermessen der Behörde liegt, sind für die Rücknahme rechtswidriger begünstigender VA aus Vertrauensschutzgründen gem. § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG die Absätze 2 bis 4 des § 48 VwVfG zusätzlich heranzuziehen.

2. Widerruf (§ 49 VwVfG)

Widerrufen werden können in erster Linie rechtmäßige Verwaltungsakte. Wegen den strengeren Anforderungen des § 49 VwVfG kann die Norm aber auch auf rechtswidrige VA angewandt werden, für die damit auch eine Widerrufsmöglichkeit besteht. Auch im Bereich des Widerrufs sind gem. § 49 Abs. 1 VwVfG an den Widerruf von rechtmäßigen belastenden VA geringere Voraussetzungen geknüpft als an den Widerruf eines rechtmäßig begünstigenden VA, welcher sich nach § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG richtet.

Widerspruchsverfahren, §§ 68 ff. VwGO

Der Widerspruch hat in der Regel aufschiebende Wirkung, § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO, es sei denn, es liegt einer der Ausnahmetatbestände des § 80 Abs. 2 VwGO vor.

Gerichtliche Möglichkeiten

1. Anfechtungsklage gegen einen belastende VA, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO

Dies erfordert, dass der Kläger durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 VwGO. Hat sich der VA schon erledigt, so kommt eine Fortstezungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO in Betracht.

2. Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO

Mit der Verpflichtungsklage kann derjenige, dem der Erlass eines Verwaltungsaktes verwehrt wurde, auf Erlass des gewünschten Verwaltungsaktes klagen.

3. Vorläufiger Rechtsschutz, § 80 Abs. 5 VwGO

Er ist in den Fällen erforderlich, in denen der VA keine aufschiebende Wirkung entfaltet (§ 80 Abs. 2 VwGO). Im Bereich der drittbelastenden VA ist zusätzlich § 80a VwGO heranzuziehen.

Literatur

Zum Verwaltungsakt als zentrale Materie des Verwaltungsrechts liegt eine außergewöhnlich hohe Zahl an Publikationen vor. Im Folgenden sollen nur einige exemplarisch hervorgehoben werden:

1. Lehrbücher

Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2006, § 10.

Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2006, Teil 3 ( §§ 9 - 12).

Ruffert in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2006, §§ 20 - 26.

2. Kommentare

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG, 9. Auflage 2005, § 35 VwVfG.

Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG, 6. Auflage 2001, § 35 VwVfG.

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